Проверка организаций прокуратурой в 2023 году

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организацию и деятельность прокуратуры, является Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Проведение органами прокуратуры проверок – это один из способов осуществления надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина госорганами, органами МСУ, другими органами и их должностными лицами, органами управления и руководством коммерческих компаний и некоммерческих юрлиц (пп. 1, 2 ст. 21, ст. 26 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

Такая проверка проводится в случае поступления сведений о фактах нарушения законов, прав и свобод человека и гражданина, требующих принятия мер прокурором, если эти данные невозможно подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

Информацию об этих фактах могут содержать заявления, жалобы и другие обращения граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, юрлиц, должностных и иных лиц, к примеру, депутатов Госдумы, сенаторов РФ. На это указано в подпунктах 1, 2 ст. 10, п. 1 ст. 27 Закона от 17.01.1992 № 2202-1, пп. 1.1, 1,3, 1.9, 3.8, 3.9, 3.16 инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 30.01.2013 № 45.

Также информация может быть получена из материалов гражданских, административных или уголовных дел, средств массовой информации, статистических данных, прокурорской и правоприменительной практики, иных сведений, содержащих достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195). 

Исходя из содержания пункта 1 ст. 22 закона о прокуратуре, пп. 4.2, 4.3 инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ, п. 15 приказа № 195, следует, что прокурорские проверки могут быть:

• документарными и выездными;
• плановыми и внеплановыми.

Также прокурор может потребовать провести внеплановую проверку или контрольное (надзорное) мероприятие другими государственными или муниципальными органами, если прокуратура получила данные о нарушениях в сферах, подконтрольных этим органам (пп. 1, 4 ст. 22 закона о прокуратуре, п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, п. 4 ч. 1 ст. 57, ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ). 

Порядок проведения прокурорской проверки определен пунктами 2—15 статьи 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1.
Решение об осуществлении проверки принимает прокурор или его заместитель, руководствуясь поступившей информацией о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (пп. 2, 3 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

В таком решении прописываются цели, основания и предмет проверки (абз. 1 п. 3 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1). Требовать при ее проведении предоставления информации, документов и иных материалов или их копий, не связанных с целями или не относящихся к предмету проверки, прокурор не вправе (п. 2.3 ст. 6 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

При выявлении определенных законом обстоятельств предмет проверки может быть расширен, либо принято решение о проведении новой проверки (абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1). Типовые формы решения о проведении проверки и мотивированного решения о расширении ее предмета утверждены Приказом Генпрокуратуры РФ от 17.03.2017 № 172.

Решение о проведении прокурорской проверки доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой компании не позднее дня ее начала, решение о расширении предмета проверки или о начале новой — не позднее дня принятия (п. 3 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

По решению прокурора для осуществления экспертно-аналитических функций при проведении проверки могут привлекаться представители иных госорганов (п. 13 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

До завершения проверки никто не вправе без разрешения прокурора разглашать ее материалы (п. 3 ст. 5 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

Если проверкой нарушения закона не выявлены, в течение 10 дней со дня ее завершения составляется акт по форме, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 17.03.2017 № 172. Его копия направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемой компании (п. 14 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

При осуществлении надзора органы прокуратуры не должны подменять иные госорганы и должностных лиц, а также не вправе вмешиваться в процесс оперативно-хозяйственной деятельности компаний (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона от 17.01.1992 № 2202-1). 

Плановые прокурорские проверки не включаются в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, поскольку прокурорский надзор не относится к госконтролю или муниципальному контролю, которые регулирует п. 7 ч. 3 ст. 1 закона № 248-ФЗ. Также за некоторым исключением не применяются в отношении прокурорских проверок и нормы закона № 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в определенных сферах (п. 3 ч. 3 ст. 1, ч. 1 ст. 26.3 закона № 294-ФЗ).

Планы проведения прокурорских проверок формируются каждые полгода, но не публикуются органами прокуратуры. Это не предусмотрено законодательством и не подразумевается принципами гласности и информационности в деятельности прокуратуры (п. 2 ст. 4 закона о прокуратуре, пп. 1.3, 2.6, 4.8 Приказа Генпрокуратуры РФ от 17.05.2018 № 296). Ознакомиться с ними не получится.

Вместе с тем органы прокуратуры участвуют в организации проведения плановых проверок и плановых контрольных (надзорных) мероприятий, осуществляемых контролирующими органами в отношении компаний (ч. 6—7 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, ст. 61 закона № 248-ФЗ).

в 2023 г. по общему правилу плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки, проводимые в соответствие с Федеральными законами от 26.12.2008 N 294-ФЗ и от 31.07.2020 N 248-ФЗ, могут проводиться только в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, опасным производственным объектам II класса опасности, гидротехническим сооружениям II класса.

Установлен перечень видов контроля (надзора), проверок, к которым особенности проведения госконтроля (надзора), муниципального контроля не применяются. В частности, это проверки, проводимые в рамках госконтроля за исполнением региональными властями полномочий в сферах естественных монополий и госрегулирования тарифов.

Внеплановые проверки (мероприятия) в 2023 г. проводятся только по определенному перечню оснований. В том числе они проводятся по согласованию с прокуратурой при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований или, например, при угрозе:

— причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан;

— обороне страны и безопасности государства;

— возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера.
Допускается проведение в частности, профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия. Последние не требуют согласования с органами прокуратуры.

В обычное время плановые проверки проводятся согласно закону № 294-ФЗ, а плановые контрольные (надзорные) мероприятия — по закону № 248-ФЗ. Применение того или иного закона зависит, в частности, от вида государственного контроля (надзора) (ч. 1 ст. 26.3 закона № 294-ФЗ, ст. 2 закона № 248-ФЗ). Органы прокуратуры при этом лишь проверяют и согласовывают планы таких проверок, оценивая законность включения в них тех или иных организаций и коммерсантов.

При формировании ежегодного плана с учетом положений закона № 294-ФЗ органы госконтроля (надзора), органы муниципального контроля составляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок и направляют их в органы прокуратуры. Они рассматривают такие проекты на предмет законности включения в них объектов госконтроля (надзора), объектов муниципального контроля, вносят предложения об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных компаний и частных коммерсантов совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9 закона № 294-ФЗ).

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают эти предложения, утверждают планы проверок и направляют их в органы прокуратуры.

Затем органы прокуратуры обобщают поступившие ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генпрокуратуру РФ для формирования сводного плана (ч. 6.4 ст. 9 закона № 294-ФЗ).

Генеральная прокуратура до 31 декабря формирует ежегодный сводный план-график проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте http://plan.genproc.gov.ru/ (ч. 7 ст. 9 закона № 294-ФЗ).

Проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план, относится к категории грубых нарушений, влекущих за собой отмену результатов проверки по заявлению проверяемого лица (ч. 1, п. 7 ч. 2 ст. 20 закона № 294-ФЗ).

Ежегодный план должен содержать следующие сведения (п. 1.8 порядка):

1) наименования юрлиц и ИП, деятельность которых подлежит проверкам;
2) сведения об их местах нахождения;
3) основной государственный регистрационный номер (ОГРН);
4) идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
5) цель проведения проверки;
6) основания для проведения проверки;
7) дата начала проведения проверки;
8) срок проведения плановой проверки;
9) форма проведения проверки;
10) наименование органа, который проводит проверку;
11) наименование органа, совместно с которым проводится проверка;
12) информация о постановлении о назначении административного наказания или решении о приостановлении или об аннулировании лицензии, дате их вступления в силу и дате окончания проведения проверки, по результатам которой они приняты;
13) информация о присвоении деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя определенных категории риска, класса (категории) опасности.

При формировании ежегодного плана с учетом положений закона № 248-ФЗ органы контроля (надзора) формируют указанные планы и согласуют их с органами прокуратуры по правилам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2428 (ч. 1, 3 ст. 61 закона № 248-ФЗ). Проект ежегодного плана представляется в прокуратуру на согласование.

Органы прокуратуры изучают проекты ежегодных планов на предмет законности включения (невключения) в них мероприятий. При наличии замечаний прокуратура предлагает скорректировать планы (ч. 4 ст. 61 закона № 248-ФЗ).

Уполномоченные должностные лица органа контроля (надзора) должны рассмотреть и учесть предложения прокуратуры и утвердить их (пп. 9, 11, 12 правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2428).

Затем ежегодные планы, за исключением сведений, ограниченных или запрещенных для распространения, размещаются в Интернете на сайтах контрольных (надзорных) органов. 

Под внеплановыми проверками обычно понимают те, которые проводятся не на основании плана работы прокуратуры. Во внутренних регламентирующих документах прокуратуры этот термин применяется только к отдельным проверкам, проводимым по заданиям вышестоящей прокуратуры (п. 4.13 регламента, утвержденного Приказом Генпрокуратуры РФ от 11.05.2016 № 276, п. 4.14 регламента прокуратуры Санкт-Петербурга, утвержденного Приказом прокурора Санкт-Петербурга от 01.11.2016 № 117).

С точки зрения Генпрокуратуры, внеплановая задача является самостоятельным основанием для проверки, как и план. Это следует из справочника № 1, приведенного в приложении № 2 ко временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 18.07.2013 № 295.

Но, как говорилось выше, любая прокурорская проверка может быть проведена только при наличии информации об имеющихся нарушениях. Проверки вне плана прокуратура проводит при поступлении соответствующих данных от физических, юридических лиц или органов власти, информации в СМИ, в сети Интернет (справочник № 1, приведенный в приложении № 2 ко временной инструкции по учету работы прокуроров в органах прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 18.07.2013 № 295). 

В общем случае срок проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня ее начала. Но в исключительных случаях он может быть продлен (п. 4 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1):

• первоначально по решению прокурора или его зама — не более чем на 30 календарных дней;
• по решению Генпрокурора РФ или уполномоченного им зама еще не более чем на 30 календарных дней.

В срок проведения проверки не включается (п. 9 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1):

• срок, на который проверка приостанавливалась. Случаи, порядок и сроки приостановления проверки установлены пп. 6—11 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1;
• срок между датой окончания сроков для представления необходимых информации, документов и материалов или их копий, предусмотренных абз. 1 п. 2, п. 2.1 ст. 6 Закона от 17.01.1992 № 2202-1, и датой их представления;
• срок, измененный в связи с невозможностью своевременного предоставления документов, установленный абз. 2 п. 2 ст. 6 Закона от 17.01.1992 № 2202-1.

В ходе проверки требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона от 17.01.1992 № 2202-1). 

Если по итогам проверки выявлены нарушения закона, прокурор обязан принять соответствующие меры прокурорского реагирования.

Закон от 17.01.1992 № 2202-1 предусматривает следующие формы обращений прокурора или его зама:

• протест на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина (ст. 23, 28 Закона от 17.01.1992 № 2202-1);
• представление об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 22, ст. 24, 28 Закона от 17.01.1992 № 2202-1);
• постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона от 17.01.1992 № 2202-1);
• предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

Протест прокурора на несоответствующий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт:

— передается в орган или должностному лицу, которые приняли такой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным российским законодательством;
— подлежит обязательному рассмотрению на протяжении 10 дней с момента его поступления;
— в случае подачи протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа МСУ протест подлежит рассмотрению на ближайшем заседании;
— в случаях, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста;
— о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменном виде;
— если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания;
— протест до его рассмотрения может быть отозван подавшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона либо нарушений прав и свобод человека и гражданина:

— вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения;
— подлежит безотлагательному рассмотрению;
— конкретные меры по устранению присутствующих нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления;
— о результатах принятых мер прокурор должен быть уведомлен в письменном виде;
— если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении:

— может быть вынесено при наличии признаков административного правонарушения;
— должно быть мотивированно;
— подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в срок, установленный законом (ст. 23.2—23.76, 29.6 КоАП РФ);
— результаты рассмотрения подлежат письменному доведению до прокурора в письменном виде.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор, а также его замом, адресуют в письменной форме должностным лицам для предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (п. 15 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1).

Повторная проверка по тем же фактам допускается в следующих исключительных случаях (п. 12 ст. 21 Закона от 17.01.1992 № 2202-1):

— по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
— по истечении установленного ст. 24 Закона от 17.01.1992 № 2202-1 срока устранения нарушений закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.